贵州镇远县：PPP项目，还是民营企业的陷阱？

——政府拒交项目运营权，民企投资、项目两落空
日前，媒体接到中金闽能控股有限公司（下称中金闽能公司）的来信，反映贵州省镇远县政府在一个PPP项目中严重侵害民营企业合法权益和投资本金的事件。
2016年9月，中金闽能公司作为投资方，主导引进投资机构合作与项目融资，用真金白银投入到镇远县的PPP项目建设中，仅通过审计查实的投入资金就高达7000多万元，该资金的绝大部分已转化为了镇远县旅游文化项目的固定资产。截至目前，中金闽能公司虽投入了巨额资金，现在不但血本无归，也未能按照合同约定参与项目的经营；而镇远县政府作为项目投资的实际受益方，既不按合同承诺移交项目经营权和土地收益权，对中金闽能公司巨额投资的本金回收事宜也避而不谈。目前，中金闽能公司已因该项目拖累，导致资金链断裂，又被该项目的施工方起诉，企业濒临破产，而企业联系镇远县政府，竟没有人负责对接处理该事项。
一、缘起“PPP项目”
2015年10月经镇远县政府招商进行投资考察，中金闽能公司与镇远县人民政府经过合作磋商，采用PPP模式与镇远县人民政府共同投资开发镇远县全域旅游。2016年7月18日，镇远县人民政府作为此项目的实施主体，为引入社会资本方，在黔东南州公共资源交易中心进行采购招标，经过资格预审和竞争性磋商，最终中金闽能公司中标成为本项目的社会资本方。
2016年9月18日，中金闽能与镇远县人民政府签订了《镇远旅游文化基础设施建设及综合开发PPP项目合同》，总投资59.3亿元。为实施本项目，双方于9月21日成立镇远文化旅游产业投资开发有限公司（下称项目公司），县政府占20％股份（由县政府旗下国有公司：镇远县名城旅游开发经营有限责任公司作为出资代表），中金闽能公司占80％股份（由中金闽能全资子公司：镇远中金闽能旅游文化投资有限公司作为出资代表），双方根据股权比例认缴出资。项目公司成立后，由中金闽能公司主导引进投资机构合作与项目融资，县政府应根据PPP合同条款履行相关约定。2016年10月13日，项目公司在各级政府的关心支持下，经过努力成功通过财政部与20部委联合审查评选后正式评为财政部第三批PPP项目示范库项目。2017年7月19日，镇远县人民政府发镇府函（2017）112号《县人民政府办公室关于<镇远旅游文化基础设施建设及综合开发PPP项目补充协议>进行整改的函》，单方面要求解除之前双方协商并依法签署的补充协议，却丝毫不提中金闽能公司前期投入的巨额资金如何处理，对此严重侵害项目公司和中金闽能公司合法权益的不法行为，中金闽能公司自然不予同意。自此，镇远县政府拒绝项目公司及中金闽能公司参与项目之中，也不再理会项目公司和中金闽能公司的提议。
二、项目长期停滞受阻，谁之过？
1.镇远县政府手续办理拖延，严重影响项目工期进度
根据双方前期协商约定，镇远县政府应当针对本项目的可行性缺口补助应纳入县级财政中长期预算并通过人大决议。原则上，人大决议文件应于PPP合同签订之前或同时出具，这是PPP项目合法合规以及项目公司进行项目融资的必备条件。自2016年9月PPP合同签订后，中金闽能公司多次与县政府及有关领导请示沟通，然而直至2017年4月7日县政府才出具人大决议文件，项目公司才得以正式启动项目融资。一个正常的合规的人大决议文件的出具整整用了近8个月之久，严重延误了项目实施的正常进度，导致项目长期停滞不前。
2.镇远县政府无故否定原有的规划方案，导致后续各项子工程的规划设计工作严重滞后
2015年12月至2016年4月，中金闽能委托巅峰智业公司编制完成了《镇远县旅游概念性总体规划暨六个重点项目概念规划设计》，此规划是双方合作投资项目的重要的指导性文件和依据，在规划编制过程中分别向州委、州政府主要领导进行了汇报，规划方案获得州领导的高度肯定。镇远县政府于2016年2月18日专门召开规划评审会，并出具了审议通过的确认函；然而在2016年7月，镇远县政府否定了该规划方案，并要求项目公司重新委托成都来也公司编制《镇远县全域旅游规划》，替换之前的规划方案。然而，项目总体规划是各子工程开展规划设计工作的上位规划和重要依据，因此各项子工程的规划设计方案须进行重新调整，总体规划的编制单位的变更造成项目整体工期延期6个多月，直接导致各子项目启动规划设计工作严重滞后。
从镇远县政府要求更换规划单位重新编制总规，到详规的批复文件出具后再做设计，整个过程导致规划设计工作迟缓8个月。与此同时，该PPP项目的多个子分项工程均存在类似的批复流程严重迟缓的问题，但县政府却无视该问题的存在，执意催促各项子工程迅速开工，这本身是自相矛盾的，项目实施长期处于“边设计、边建设”的非正常状态中。
3.镇远县政府要求施工内容超合同工作范围，超额费用由项目公司和中金闽能公司垫付
2016年5月至2017年4月近一年的时间里，在镇远县政府的强行要求下，中金闽能公司先行投资、筹备、规划、建设施工的巨大资金投入都属于超出合同约定之外的投入和工作。2016年11月6日东峡电厂开始放水，县政府直接指定中铁十六局开展古城舞阳河清淤施工建设，清淤工程不在PPP项目合作范围内，然而县政府却要求：由项目公司全部垫付PPP合同约定之外的清淤工程所发生的放水补偿费和勘察设计费等费用。由于项目资金全部由中金闽能公司出资，瞬间中金闽能公司的资金压力十分巨大。
4.镇远县政府延缓手续办理，严重阻碍项目融资进度
2017年12月20日，项目公司接到镇远县住建局通知暂缓办理部分项目的手续资料，而这些手续是办理向银行融资所必需的资料，严重阻碍了中金闽能公司对于该PPP项目融资事项的办理进度，使企业资金链出现严重危机。
三、镇远县政府未按合同约定向项目公司移交项目运营权和土地收益权，中金闽能公司和项目公司的前期投资打水漂
镇远县政府未按约定提供投资范围内的土地综合利用开发的相关权益，未将特许经营权授予项目公司。根据PPP合同和项目清单，项目公司享有对投资范围内的土地综合利用整理开发的相关权益，并在PPP合同签订后3个月内政府方将特许经营权授予项目公司，土地整理开发权益和特许经营权是PPP项目的特点，是PPP合同中约定的事项，也是金融机构给PPP项目公司贷款要求的主要条件。
然而，项目公司向县政府多次请示——按合同约定把土地综合利用开发的相关权益与特许经营权移交给项目公司，但县政府一直不予办理。至今项目公司仍未取得任何手续齐全与有效的资产开展运营工作，同时导致所有投资运营与融资工作无法实质的推动。2017年11月22日，镇远县人民政府单方面向中国政企合作投资基金股份有限公司以镇府函[2017]237号《镇远县人民政府关于镇远旅游文化基础设施建设及综合开发PPP项目特许经营权取得方式及时间计划相关说明的函》中明确表示不遵守原合同约定，导致中金闽能公司与县政府签订的合同无法继续履行下去。
经中金闽能公司多次请求，2018年8月镇远县人民政府与中金闽能公司对项目投入资金委托贵州汇隆会计师事务所有限公司进行审计，依据该会计师事务所出具的黔汇隆专审字【2019】第001号审计报告，审计结果为：中金闽能公司对项目有据可查的项目投入总额为77,181,978.64元。虽然有了明确的审计结果，镇远县政府至今对中金闽能公司投入到当地、并转化为当地政府资产的7700多万元的投资仍置之不理。据中金闽能公司项目负责人所述，事实上，中金闽能公司对该项目的投资已达1个多亿，远远大于审计报告确认的7700多万元。由于前期投资被长期占用，导致中金闽能公司资金断裂、经营困难，目前已经濒临破产。
根据笔者网上调查，发生在贵州省镇远县因PPP项目而导致民企投资无法收回、项目也不能参与的同类案例，绝非个案。国家主席习近平在与民企代表座谈会上明确指出，应当优化营商环境，保护民企合法权益;早在2019年12月中共中央国务院就颁发了《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》，要求各级政府及国有企业不得拖欠民企资金；李克强总理在2020年1月8日主持召开的国务院常务会议上，部署要求进一步做好清理政府部门和国有企业拖欠民营企业中小企业账款工作，并指出，清理拖欠民营企业、中小企业账款，是党中央、国务院重要决策部署，关系市场经济秩序、营商环境优化和市场预期，事关政府公信力。但是，民企因“PPP项目”而致困、致贫的事例仍在持续发生，这暴露了某些地方政府领导违法侵害民企合法权益，利益面前，公然违反中央政策规定。
镇远县政府曾答复中金闽能公司，要中金闽能公司通过法院诉讼解决纠纷。表面上，镇远县政府提出以诉讼的方式解决争端，貌似公平合理，实际上表明镇远县政府迟迟不以积极正面的方式处理、解决问题，有拖延时间的嫌疑。对镇远县政府来说，问题久拖不决，固然无损；而对中金闽能公司这样一家中小民营企业而言，投资本金回收问题拖延越久，公司离倒闭的终点就越近。
如果地方政府以PPP项目“合作”为名招商引资，获得民企投资后以违约手段排挤投资方并占有投资资产，这种模式固然导致投资的民企遭受到直接经济损失，但与此同时，地方政府的公信力也会严重下降，哪家企业还会放心地与地方政府合作、投资？地方政府的经济发展又何从谈起？地方政府发展经济，决不能通过违约失信的途径！
我们将持续关注事态进展。
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